Регуляторная гильотина – это инструмент оптимизации системы обязательных требований и всей системы надзорной деятельности в целом. Но бизнес сообщество пытается использовать сложившуюся ситуацию в своих коммерческих целях и существует вероятность, что это может получиться.
Представители рабочих групп от бизнеса хорошо понимают, что в рамках авральной ситуации и вала нормативных актов, проходящих ревизию, а также при сильно распределенной нормативной базе и разнесенных по времени обсуждений взаимосвязанных нормативных актов, создается благоприятная среда для вывода из-под контроля целых секторов экономической деятельности.
Разберем этот вопрос на примере одной из областей транспортной деятельности. Сразу хотим предупредить: на текущий момент рассматриваемая ниже схема ухода из-под контроля не получилась, но вероятность того, что может получиться, не исключена. Поэтому мы решили разобрать эту схему, чтобы она вышла из тени, и стали понятны те цели, на достижение которых сейчас направлены серьезные усилия и подключены влияющие ресурсы для ее реализации в ближайшем будущем.
Схема вывода из-под контроля!
Какой сектор транспортной деятельности пытаются вывести из-под контроля? Это регулярные пассажирские перевозки.
Какой путь избран для достижения этой цели? Это удалить обязательные требования или сделать их не обязательными.
Какие способы достижения цели избраны? Это использование механизмов регуляторной гильотины.
Какие факторы позволяют надеяться на достижение данной цели? Это распределенные по времени и разделенные между различными государственными персоналиями нормативные акты.
В чем суть применяемой схемы? Давайте разбираться! Для этого рассмотрим действия по шагам, которые предпринимались и продолжают предприниматься в указанном направлении.
Шаг первый! Аргументировать отмену тахографа наличием аппаратуры спутниковой навигации (АСН)!
Предпринимаются беспрецедентные попытки отказаться от тахографа в пользу АСН в отношении регулярных пассажирских перевозок. При этом аргументируется это следующем образом:
— АСН тоже регистрирует маршрут движения транспортного средства;
— Диспетчера перевозчиков сами следят за своими водителями;
— Автобусы работают по расписанию и поэтому режимы труда и отдыха соблюдаются согласно расписанию;
— Регулярные пассажирские перевозки осуществляются под надзором муниципалитетов и, априори, поэтому не могут нарушать режимы труда и отдыха водителей;
— Автобусные перевозки на постоянной основе контролируются Ространснадзором поэтому никто не нарушает требования.
Хочется разочаровать тех, кто применяет подобные аргументы, не работают их аргументы по всем пунктам:
— Тахограф регистрирует режим труда и отдыха в таком виде, который позволяет наложить взыскание на водителя, а АСН для надзорных операций не применим. АСН не обладает юридически значимыми данными, привязанными к субъекту правоотношений, не измеряет данные в достоверном виде, не регистрирует достоверные данные в юридически значимом виде, не может выдать данные в юридически значимом формате. Если доработать АСН до уровня, позволяющего применять его для процедур контроля, то получится тахограф! Узнаваемые (похожие) слова в списке регистрируемых данных – «регистрация маршрута движения» не означает равнозначность устройств!
— Диспетчера следят только за выполнением условий контракта на осуществление перевозок по маршруту, для того чтобы получить деньги. За соблюдением режима труда и отдыха они не следят, скорее наоборот, они участвуют в принуждении водителя работать на износ и скрывать этот факт от инспекторов Роструда. Если бы было иначе, у нас была бы принципиально лучшая статистика по дорожно-транспортным происшествиям, и не понадобился бы такой независимый от бизнеса регистратор, как тахограф.
— Автобусы, естественно стараются выдерживать расписание, но это никак не связано с режимом работы водителей. Для выполнения расписания и соблюдения при этом режимов труда и отдыха водителя на одном автобусе практически должны работать два водителя за одну смену, а фактически это выполняет один водитель. Причем в бумажных отчетных документах, в табелях, в разнарядках на смену, все может быть написано в соответствии с нормами, а на деле подтвердить реальную ситуацию может только тахограф.
— Муниципалитеты не контролируют режимы труда и отдыха водителей, не регулируют хозяйственную деятельность субъектов предпринимательской деятельности, не имеют полномочий проверять и диктовать условия выполнения контрактов в части соблюдения режимов труда и отдыха водителей, да и не будут этим заниматься даже на факультативной основе – своих дел и так хватает.
— Ространснадзор, естественно, в силу своих обязанностей проверяет автовокзалы, перевозчиков и водителей на предмет соблюдения режимов труда и отдыха водителей, но в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности и масштабного сокращения сотрудников, выполнять данную функцию в необходимом объеме не получается. А для эффективного выполнения этой функции необходимо обладать данными, обеспечивающими надзорные функции – а это все тот же тахограф, и никак не АСН.
Как видите, ни один из аргументов не выдерживает даже минимальной критики, но эти аргументы постоянно приводятся в обоснование отмены тахографов на регулярных пассажирских перевозках.
Почему? Ответ очевиден! Расчет идет на слабую погруженность лиц, принимающих решение, в детали и функции системы контроля, и наличии близкой по звучанию и написанию функции по регистрации маршрута движения, которая для тахографа не является определяющей, но это просто умалчивается или опускается, и наоборот, определяющая функция тахографа – регистрация режимов труда и отдыха водителей в юридически значимом виде, почему-то никак не может соотнестись с тахографом в системе их аргументации.
Шаг второй. Требования к АСН отменить!
Требования к АСН, изложенные в приказе Минтранса и призванные обеспечить контроль маршрута движения для тех видов перевозок, для которых оформляется разрешение на маршрут, предлагается отменить по причине наличия ГОСТ на АСН.
Здесь аргумент тоже не блещет глубиной и оригинальностью – просто выдернули из контекста Федерального закона «О техническом регулировании» фразу о том, что обязательные требования к продукции устанавливаются только техническими регламентами, и забыли упомянуть, что данный закон регулирует правоотношения в области технического регулирования и только, а не во всем правовом поле. Следовательно, и «обязательные требования к продукции» — это не всеохватывающее понятие, а понятие в рамках закона «О техническом регулировании» — по факту, это «обязательные требования к продукции в области технического регулирования». А это уже существенное различие в понятиях и применении требований.
Для этого всего лишь нужно было ознакомиться с вопросом: «с какими целями выпускаются технические регламенты»? И тогда ответ на вопрос: может ли технический регламент предъявлять требования, например, в области регулирования правил осуществления пассажирских перевозок, отпал сам собой. Потому что, не может!
Что же по этому поводу утверждает 7 статья закона «О техническом регулировании»:
«1. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:
безопасность излучений;
биологическую безопасность;
взрывобезопасность;
механическую безопасность;
пожарную безопасность;
безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);
термическую безопасность;
химическую безопасность;
электрическую безопасность;
радиационную безопасность населения;
электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
единство измерений;
другие виды безопасности в целях, соответствующих пункту 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.»
Обратите внимание: «минимально необходимые» требования, а не все требования и не во всех областях законодательного регулирования, как это представляется тем, кто умудряется апеллировать к тому, что ВСЕ обязательные требования устанавливаются исключительно в техническом регламенте.
Приходится их разочаровать: технический регламент устанавливает минимальный набор требований к продукции, чтобы эта продукция не взорвалась, не отравила окружающих, не ударила током пользователя, не облучала, не выделяла вредные вещества, была биологически безопасной и обеспечивала прочие виды безопасности при ее использовании и хранении.
Может быть пункт 1 статьи 6 закона, на который дается ссылка, расширяет этот перечень – отнюдь нет, наоборот, в этой статье указан прямой запрет на установление обязательных требований в рамках технических регламентов, расширяющих список целей, для достижения которых выпускаются регламенты (статья 6):
«1. Технические регламенты принимаются в целях:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;
обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.
- Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.»
Таким образом, если необходимо установить обязательные требования к применению АСН в области контроля выдачи разрешений на осуществление отдельных видов перевозок и контроля их выполнения, в том числе и регулярных пассажирских перевозок, то это не является задачей технического регламента, для этой цели есть отдельное транспортное законодательство, которое на полном законном основании может устанавливать обязательные требования. Причем эти требования не являются «требованиями к продукции», что безусловно является предметом технического регулирования, эти требования являются требованиями (в том числе и техническими требованиями) к функциям устройства, обеспечивающего контроль. Нужно обращать на эту разницу внимание и не подводить все требования под одно понятие – единые технические требования. Такого положения нет ни в одном из законов.
Этот подход предусматривает и Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации«, который устанавливает, что обязательные требования устанавливаются в федеральных законах, которые регулируют правоотношения в тех или иных областях регулирования.
Обратите внимание – это не исключительно прерогатива закона «О техническом регулировании», хотя этому закону и отводится ведущее положение в области установления обязательных требований к продукции и оценки соответствия продукции обязательным требованиям.
В законе «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» в статье 1 установлено, что:
«3. Порядок установления обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяется Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, и законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.»,
а в статье 2, устанавливается, что иные обязательные требования помимо требований к продукции, например, функциональные и технические требования, обеспечивающие предусмотренные функции в иных областях законодательного регулирования, устанавливаются в федеральных законах, регулирующих правоотношения в указанных областях. И это могут быть любые требования, которые будут обеспечивать регулирование правоотношений в той или иной сфере взаимоотношений или деятельности:
«1. Обязательные требования устанавливаются федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.»
Таким образом, игнорируя все выше описанные положения, сторонники отмены требований к АСН, изложенных в приказе Минтранса, предлагают использовать требования ГОСТ на АСН вместо требований Приказа Минтранса, ссылаясь на то, что обязательные требования к продукции — это область технического регулирования, а соответственно достаточно требований ГОСТ, а остальное избыточно. При этом полностью игнорируются: цели издания технических регламентов (указаны выше); положение о том, что только требования технических регламентов, а не требования ГОСТ являются обязательными; а самое главное игнорируется положение о том, что Приказ предъявляет требований не к продукции и не в области технического регулирования, а к функциям устройства, предназначенного для контрольных процедур.
В рамках обсуждений рабочей группы по регуляторной гильотине эта позиция нашла серьезную поддержку членов рабочей группы, поэтому вероятность отмены Приказа Минтранса с требованиями к АСН достаточно велика.
Шаг третий. Освобождение от всех контрольных процедур.
Чтобы перейти к следующему действию нужно дождаться отмены требований по оснащению автобусов тахографами, которое может произойти в результате усилий, предпринимаемых на 1 шаге, далее дождаться отмены Приказа Минтранса по АСН и получить следующий результат:
— тахографа нет;
— требования к АСН в части обеспечения контроля становятся рекомендательными ввиду того, что ГОСТ 33472-2015 «Глобальная навигационная спутниковая система. Аппаратура спутниковой навигации для оснащения колесных транспортных средств категорий M и N. Общие технические требования» является обязательным только в части требований, которые напрямую перечислены в тексте техрегламента, а там функциональные требования по обеспечению процедур контроля отсутствуют, да они и должны отсутствовать, поскольку к целям, с которыми издаются регламенты не относятся;
— все надзорные операции не смогут быть осуществлены по причине отсутствия юридически значимых данных для контроля.
Таким образом, предпринимаемые усилия приведут к законному уклонению пассажирских перевозчиков от контроля со стороны надзорных органов, и обнаружено это будет только после 1 января 2021 года, когда все нормативные акты сложатся в единую систему.
Как и кто может закрыть лазейки ухода от контроля?
В рамках регуляторной гильотины и при обсуждениях проектов нормативных актов в рабочих группах надзорные органы имеют полномочия принимать решения в противовес результатам голосования членов рабочей группы, в том случае, если бизнес сообщество голосует за решение, нарушающее основные принципы контроля.
Этот случай как раз подходит для такого рода действия, и мы надеемся, что вышеописанная «схема» не сработает, и все устройства контроля останутся на своих местах: и тахограф, и АСН, и требования к ним, выходящие за рамки технического регулирования, да и сам принцип формирования обязательных требований будет реабилитирован в глазах разбирающихся специалистов.
На раскрытие указанной «схемы» и вывода ее из тени и была направлена наша статья, как известно, то, что становится достоянием публичности, перестает работать против интересов гражданского общества.
Мы работаем за результат — за безопасность дорожного движения!
Автор статьи: Г.С. Мирошин, Вице-Президент Ассоциации «Тахографический центр»