Своими словами:
Обязательные требования устанавливаются законами – давайте запомним этот постулат!
Нормативные правовые акты Правительства и ведомственные акты могут содержать обязательные требования только в том случае, если на это прямо указано в тексте закона. Иными словами, чтобы Правительство или ведомство установило обязательные требования необходимо, чтобы закон наделил их соответствующими полномочиями и указал «случаи и пределы» установления таких требований.
Это правило достаточно простое для понимания и применения в повседневной жизни, как же оно сформулировано в тексте закона?
Словами закона:
Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»:
«Статья 2. Правовое регулирование установления обязательных требований
- Обязательные требования устанавливаются федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.»
В отношении подзаконных актов формулировка закона устанавливает:
«2. В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, обязательные требования могут быть установлены указами Президента Российской Федерации.
- В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.
…
- Полномочия по установлению обязательных требований, возложенные федеральными законами на федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, не могут осуществляться иными органами и организациями.»
Выводы:
Требования, изложенные в постановлениях правительства РФ и ведомственных приказах, только тогда становятся обязательными, когда выполнены следующие условия:
— порядок установления требований, предполагающий их установление в актах правительства или ведомства, указан в положениях федерального закона;
— федеральный закон содержит закрытый перечень требований, которые должны быть установлены в подзаконных актах;
— в федеральном законе есть прямое указание на орган, который будет устанавливать требования.
Если хотя бы одно из условий не выполняется, то требования невозможно признать в качестве обязательных, а наказать за их неисполнение нельзя.
Применительно к тахографам:
Предлагается провести простую систематизацию обязательных требований с указанием: где они установлены, каким актом, какой орган (если таковой имеется) и какие («в случаях и пределах» — помните формулировку закона!) получил полномочия по их установлению, в каком акте реализованы назначенные полномочия.
И так по порядку:
Первоисточник требований по применению тахографа для контроля режимов труда и отдыха водителей – это Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее: 196-ФЗ).
Внимание – это важно!
Ниже будут приведены обязательные требования в области безопасности дорожного движения (регулируются 196-ФЗ), так как тахограф применяется именно с целями обеспечения безопасности дорожного движения. Других целей применения тахографа не существует.
Обязательные требования в других областях законодательного регулирования в рамках данной статьи рассматриваться не будут, так как они не являются определяющими, и могут носить лишь вспомогательных характер. Например, требования в области технического регулирования ограничены исключительно вопросами обеспечения безопасной эксплуатации конструкции транспортного средства и никакого отношения к области регулирования безопасности дорожного движения не имеют, а вот сама по себе безопасность конструкции, как, впрочем, и сама конструкция, конечно влияют на безопасность дорожного движения. Здесь важно понимать разницу между областью регулирования и объектом регулирования, потому что объект регулирования может упоминаться в различных областях регулирования, и к одному и тому же объекту регулирования могут применяться различные требования в различный областях регулирования.
Если бы не было государственных целей применить тахограф в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, то не было бы такого устройства, как тахограф, а, следовательно, не существовал бы объект, к которому надо было бы предъявлять требования в области обеспечения безопасности конструкции транспортного средства, и не было бы требований к объекту технического регулирования. Требования из различных областей регулирования являются обязательными в соответствии с требованиями закона, но, в случае тахографа, они не противоречат, а дополняют друг друга.
Вернемся к области регулирования безопасности дорожного движения.
Статья 20 196-ФЗ содержит требование:
«1. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие эксплуатацию транспортных средств, обязаны:
…
оснащать транспортные средства тахографами. Требования к тахографам, категории и виды оснащаемых ими транспортных средств, порядок оснащения транспортных средств тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Категории оснащаемых тахографами транспортных средств, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров, а также виды сообщения, в которых осуществляются такие перевозки транспортными средствами указанных категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
…
- Физические лица, осуществляющие эксплуатацию грузовых автомобилей, разрешенная максимальная масса которых превышает 3500 килограммов, и автобусов, обязаны:
… обеспечивать оснащение эксплуатируемых ими транспортных средств тахографами. Требования к тахографам, а также порядок оснащения тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы устанавливаются в порядке, определенном в соответствии с абзацем десятым пункта 1 настоящей статьи;»
Систематизируем обязательные требования в области безопасности дорожного движения:
- Субъекты правоотношений с вмененными обязанностями:
— юрлица;
— ИП;
— физлица.
- Обязанности субъектов:
— оснащать тахографами определенные категории и виды транспортных средств (за исключением автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки);
— оснащать тахографами автобусы, осуществляющие регулярные пассажирские перевозки, в соответствии с видами сообщения, для которых используются эти автобусы.
- Обязательные требования к объектам регулирования:
— требования к тахографам;
— порядок оснащения;
— правила использования тахографов;
— правила обслуживания;
— правила контроля.
Теперь осталось разделить требования по субъектам и указать, как в отношении этих субъектов, распределены полномочия по установлению обязательных требований.
Первыми разберем требования в отношении физических лиц.
Для них закон установил категории и виды транспортных средств, подлежащих оснащению тахографами, в виде прямого указания в тексте закона: «… грузовых автомобилей, разрешенная максимальная масса которых превышает 3500 килограммов, и автобусов …».
Далее в тексте закон отсылает физических лиц к формулировке 1 пункта статьи 20 196-ФЗ, из которого нужно выбрать: «… требования к тахографам, а также порядок оснащения тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы …», за исключением «категорий и видов транспортных средств», которые отсутствуют в перечислении и которые уже установлены законом прямым текстом. При этом в пункте, к которому идет адресация, указаны категории и виды транспортных средств, но к физическим лицам требования по категориям и видам не относятся поскольку не перечислены в перечне адресации.
Таким образом в отношении физических лиц никаких исключений от оснащения тахографами не предусмотрено все грузовики свыше 3,5 тонн и автобусы должны быть оснащены тахографами, требования к которым изложены в пункте, относящемся к юридическим лицам. Помимо этого, физические лица также должны соблюдать «порядок оснащения» (определяет в том числе и сроки оснащения), «правила использования» тахографов (нарушение которых наказуемо и которые ссылаются на обязательное соблюдение требований к тахографам), правила «обслуживания и контроля», которые также совпадают с требованиями, предъявляемыми к юрлицам.
Второй набор требований относится к регулярным пассажирским перевозкам.
Требования в данном случае имеют особенности, потому что регулирование соотносится не с субъектом права, а с видом перевозки.
Регулярные пассажирские перевозки выделены в отдельное положение – для них предусмотрено, что категории этих перевозок в зависимости от вида сообщения устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Вспоминаем требования закона: «… 3. В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами … обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации …».
В рассматриваемом примере «случай», предусмотренный законом, распространяет действие требования только на регулярные пассажирские перевозки, а установленные «пределы» ограничены категориями транспортных средств, подлежащих оснащению тахографами, в соответствии с видами сообщений, в которых указанные автобусы используются.
Таким образом получается, что «…требования к тахографам, а также порядок оснащения тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы …» устанавливаются по общим правилам, указанным в пункте 1 статьи 20 196-ФЗ, а категории автобусов и виды сообщения устанавливаются непосредственно в тексте Постановления Правительства РФ от 30.03.2019 N 382 «О категориях оснащаемых тахографами транспортных средств, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров, а также видах сообщения, в которых осуществляются такие перевозки транспортными средствами указанных категорий».
Положения этого постановления устанавливают, что транспортные средства категорий M2 и M3 (категория – это «пределы»), применяемые на регулярных пассажирских перевозках в городском и пригородном сообщении (виды сообщения – это «случаи»), должны быть оснащены тахографами, требования к которым, порядок оснащения, правила использования, обслуживания и контроля устанавливаются в соответствии с общими положениями для юрлиц и ИП, приведенными в пункте 1 статьи 20 196-ФЗ. При этом требования по категориям и видам сообщения из пункта 1 статьи 20 196-ФЗ в отношении регулярных пассажирских перевозок не применяются, поскольку выведены в отдельное регулирование.
Никаких исключений для городских и пригородных регулярных пассажирских перевозок не предусмотрено. Исключения предусмотрены только в отношении междугородних перевозок. Для этого вида сообщения все требования идентичны требованиям для городских и пригородных перевозок, за исключением автобусов, имеющих карты допуска к международным перевозкам и оснащенных контрольным устройством (тахографом) регистрации режима труда и отдыха водителей транспортных средств, предусмотренным Европейским соглашением, касающимся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки (ЕСТР).
Вывод, никакого контрольного устройства ЕСТР на регулярных городских и пригородных пассажирских перевозках не предусмотрено законом, даже при наличии карты допуска к международным перевозкам.
Рекомендуем учесть это положение перевозчикам, чтобы не получить штрафных санкций. Также рекомендуем учесть приведенное выше пояснение сотрудникам надзорных органов для выстраивания правильной позиции при судебных разбирательствах, которые однозначно будут возникать в связи с тем, что ранее такого ограничения в применении контрольных устройств ЕСТР в законе не было, соответственно кто-то из перевозчиков оснащался подобным образом не смотря на то, что городские и пригородные автобусы не применяются в международном сообщении.
Третий и основной набор требований относится к остальным перевозчикам, не рассмотренным в 1 и 2 случаях.
Положения закона (статья 20 196-ФЗ) в этом (самом массовом) случае сформулированы следующим образом: «… оснащать транспортные средства тахографами. Требования к тахографам, категории и виды оснащаемых ими транспортных средств, порядок оснащения транспортных средств тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации …».
Ключевой здесь является фраза: «… устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации …». В этом положении закона Правительство РФ наделяется полномочиями определить порядок, в котором будут устанавливаться обязательные требования. Обратите внимание: не сами требования, а порядок их установления – это принципиальная разница. Например, для регулярных пассажирских перевозок Правительство РФ устанавливало сами требования, а здесь порядок установления требований.
И такой порядок устанавливается в Постановлении Правительства РФ от 23.11.2012 N 1213 «О требованиях к тахографам, категориях и видах оснащаемых ими транспортных средств, порядке оснащения транспортных средств тахографами, правилах их использования, обслуживания и контроля их работы» (далее: 1213-ПП) .
В рамках порядка, утвержденного 1213-ПП, Минтранс выпустил 2 приказа: Приказ Минтранса России от 13.02.2013 N 36 «Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства» и Приказ Минтранса России от 21.08.2013 N 273 «Об утверждении Порядка оснащения транспортных средств тахографами«, которые и содержат обязательные требования «в случаях и пределах», установленных 196-ФЗ. И в соответствии с которыми уже должны быть оснащены перевозчики, за исключением части физлиц и городских регулярных пассажирских перевозчиков, которые на настоящий момент продолжают оснащаться в рамках сроков, предусмотренных для них законодательством.
В настоящей статье рассмотрено действие «Правил законотворчества» на примере нашей сферы регулирования – применения тахографов для контроля режимов труда и отдыха водителей. Данная статья входит в цикл статей, посвященных установлению обязательных требований, и раскрывает первую часть цикла – Правила законотворчества.
Автор статьи: Г.С. Мирошин, Вице-Президент Ассоциации «Тахографический центр»