Обязательные требования и правила их соблюдения, которые обеспечивают отсутствие претензий со стороны надзорных органов, являются предметом рассмотрения настоящей статьи.
Это вторая статья цикла, продолжающая тему «обязательных требований» и статью «Правила законотворчества».
Законодатель дал нам в руки инструмент, им нужно правильно воспользоваться. «А как это правильно?» — подсказка в Федеральном законе «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее: закон).
Статья 14 закона предусматривает новый порядок действий, который призван уберечь субъектов права от нарушений обязательных требований:
«3. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия по государственному контролю (надзору), обязаны руководствоваться официальными разъяснениями обязательных требований федеральных органов исполнительной власти, указанных в части 1 настоящей статьи. Деятельность лиц, обязанных соблюдать обязательные требования, и действия их работников, осуществляемые в соответствии с официальными разъяснениями обязательных требований, не могут квалифицироваться как нарушение обязательных требований.»
…
- Информирование контролируемых лиц осуществляется в том числе посредством выпуска руководств по соблюдению обязательных требований. В руководство по соблюдению обязательных требований включаются пояснения относительно способов соблюдения обязательных требований, примеры соблюдения обязательных требований, рекомендации по принятию контролируемыми лицами конкретных мер для обеспечения соблюдения обязательных требований. Указанное руководство не может содержать новые обязательные требования.
…
- Деятельность контролируемых лиц и действия их работников, осуществляемые в соответствии с руководствами по соблюдению обязательных требований, не могут квалифицироваться как нарушение обязательных требований.
(Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статья 14)
Статья 14 устанавливает новацию в правоприменительной практике. Эта новация заключается в том, что органы государственного контроля обязаны руководствоваться официальными разъяснениями обязательных требований федеральных органов исполнительной власти, которые разработали указанные требования, а именно:
«1. Федеральные органы исполнительной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов дают официальные разъяснения обязательных требований исключительно в целях пояснения их содержания. Официальные разъяснения не могут устанавливать новые обязательные требования, а также изменять смысл обязательных требований и выходить за пределы разъясняемых обязательных требований.»
(Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статья 14)
Таким образом, в отличии от действующей системы установления обязательных требований, в будущем помимо нормативного акта будут появляться совместно с ним официальные разъяснения, сопутствующие этому нормативному акту и призванные разъяснять суть обязательных требований. Эти разъяснения не имеют юридической силы, а вот следования этим разъяснениям и действия в соответствии с этими разъяснениями приобретают свойство добросовестного правового поведения субъекта права. А самое главное следование разъяснениям позволяет защититься в суде от неправомерного наказания.
Вот с этого момента, многие сотрудники надзорных органов задумаются о смене места работы, потому что наши нормативные акты настолько запутаны, что их никакими разъяснениями не распутать, их только полностью переписывать нужно, а это предмет регуляторной гильотины, который так и не смогли реализовать на текущий момент.
Риски и противоречия правоприменения
Это положение содержит в себе риски, выраженные в наличии трех противоречий.
Первое связано с принципом «правовой определенности», декларируемым в законе:
«1. Содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.»
(Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статья 7)
Если следовать этому принципу, то разъяснять ничего не нужно, сам нормативный акт должен быть таким, чтобы не требовались его разъяснения. Но раз придумали, значит была поставлена определенная задача или сразу были сомнения в реализуемости выше указанного принципа.
Второе противоречие связано с тем, что сам регулятор будет прописывать требование содержащее неопределенность, а затем сам же и разъяснять его, естественно разъяснения будут поддерживать позицию регулятора. Этим способом можно будет также нивелировать прямые ошибки регулирования или распределения полномочий. Здесь усматривается коррупционная составляющая, поскольку сам автор будет давать разъяснения – это уже конфликт интересов напрямую.
Третье противоречие связано с тем, что при условии появления нескольких взаимоисключающих либо содержащих вариативность обязательных требований закон предусматривает свободный выбор субъектом права одного из обязательных требований и игнорирование других требований в отношении одного и того же предмета регулирования. В этом случае может возникнуть ситуация, что разъяснение содержит выбор, отличный от выбора контролируемого лица, и таким образом разъяснение вступает в конфликт с нормами закона. В теории такого не должно случиться, но на практике представляется очень вероятным. Даже закон, предполагая такой случай, определяет действия субъектов права в этой ситуации.
Порядок действий, обеспечивающий соблюдение обязательных требований будет доступен субъекту права, далее он может ему следовать и защищать свои интересы в суде вышеприведенными положениями закона. Но при этом закон предполагает для субъекта свободу выбора действий, в случае вариативности обязательных требований, так как разъяснения не являются нормативным документом, устанавливающим обязательные требования.
Руководство в помощь разъяснению
Разъяснение — это не единственный документ, предусмотренный законом в помощь контролируемому лицу, закон предусматривает еще и руководство по соблюдению обязательных требований, выпускаемое контролирующими органами и органами, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующей области.
Казалось бы, что руководство будет готовиться от имени двух ведомств, следовательно, ожидалось бы наличие двух руководств, но это не так, потому что подписывается руководство только руководителем надзорного органа, следовательно, ожидается, что документ будет один:
«6. Руководства по соблюдению обязательных требований утверждаются руководителем федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по государственному контролю (надзору).»
Риски для правоприменительной практики в отношении руководства полностью совпадают с описанными выше рисками в отношении разъяснения с единственной разницей, заключающейся в том, что выпускается руководство все-таки надзорным органом.
Для контролируемых лиц, следования руководству по соблюдению обязательных требований также является способом защиты своих интересов от несанкционированных действий сотрудников надзорных органов.
Есть один вопрос: что делать в случае, если положения разъяснений не будут совпадать с положениями руководства, тем более что эти документы выпускаются разными ведомствами, хотя и являются результатом некоторого их взаимодействия. Способ разрешения этого несоответствия прост – контролируемое лицо должно выбирать положения нормативного акта, и следовать ему.
Конфликт требований – что выполнять?
Как было сказано выше, закон предполагает возможность конфликта требований, и определяет порядок действий в этом случае:
«7. В случае действия противоречащих друг другу обязательных требований в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования, установленных нормативными правовыми актами разной юридической силы, подлежат применению обязательные требования, установленные нормативным правовым актом большей юридической силы. В случае действия противоречащих друг другу обязательных требований в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования, установленных нормативными правовыми актами равной юридической силы, лицо считается добросовестно соблюдающим обязательные требования и не подлежит привлечению к ответственности, если оно обеспечило соблюдение одного из таких обязательных требований.»
(Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статья 3)
В этом положении важно понимать, что требование должно действовать в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования. Тогда контролируемому лицу нужно выполнять требование, изложенное в нормативном акте, имеющим большую юридическую силу, или при наличии двух нормативных актов, имеющих одинаковую юридическую силу, выбирать требование по своему усмотрению.
Почему важно учесть объект и предмет регулирования, потому что к одному и тому же объекту могут предъявляться требования в различных областях регулирования, и это не является основанием для подмены одних требований другими или для отказа выполнения одних из требований на основании того, что в отношении данного объекта выдвигаются требования в другом нормативном акте.
Нужно понимать, что в данном случае не идет речи о конкурировании нормативных актов (вместо одного выполняем другой), рассматривается вопрос противоречия конкретных требований, и только в том случае, когда одновременное выполнение требований невозможно, потому что выполнение требования из одного нормативного акта приводит к нарушению требования из другого нормативного акта.
Если обязательные требования выдвигаются различными нормативными актами, то они должны выполняться все, а не выборочно. Это также отражено в принципе исполнимости, который декларируется в законе:
«3. При установлении обязательных требований должны быть минимизированы риски их последующего избирательного применения.»
(Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статья 9)
Реестр – как арбитр законности!
Помощь правоприменителю в вопросе организации своей деятельности в соответствии с обязательными требованиями окажет реестр обязательных требований. Ведение такого реестра предусмотрено законом:
«2. В целях обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц создается реестр обязательных требований, содержащий перечень обязательных требований, информацию об установивших их нормативных правовых актах, сроке их действия.»
(Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статья 10)
Данный реестр снимает с контролируемого лица проблему сортировки требований на обязательные и рекомендательные, на наказуемые и не наказуемые.
В рамках упомянутого реестра будет создаваться перечень обязательных требований и перечень нормативных актов, содержащих обязательные требования.
Таким образом законодатель постарался предпринять максимальные действия для помощи субъектам права в определении действий, которые будут обеспечивать их деятельность в рамках обязательных требований.
Осталось разобраться с контролем, но эта не простая и обширная тема – предмет отдельной статьи, которая будет опубликована позднее.
Автор статьи: Г.С. Мирошин, Вице-Президент Ассоциации «Тахографический центр»